ECA aos 36 anos: o próximo passo da prioridade absoluta, por Mariana Bazzo.
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"Ao completar 36 anos, o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) chega a uma nova etapa de sua trajetória constitucional. Se as últimas três décadas foram dedicadas à consolidação da doutrina da proteção integral, o desafio que se impõe agora é outro: transformar a prioridade absoluta prevista no art. 227 da Constituição em uma prioridade verificável também na elaboração, execução e controle do orçamento público.
A Constituição de 1988 rompeu definitivamente com a antiga doutrina da situação irregular ao reconhecer crianças e adolescentes como sujeitos de direitos e destinatários da proteção integral. O ECA concretizou esse novo paradigma, tornando-se uma das legislações mais importantes do ordenamento jurídico brasileiro. Mais de três décadas depois, a discussão já não está centrada no reconhecimento desses direitos, mas na sua efetividade.
Essa mudança de perspectiva conduz inevitavelmente ao orçamento público. Durante muitos anos, o debate sobre infância e adolescência desenvolveu-se predominantemente no campo do Direito Constitucional, do Direito da Criança e do Adolescente e das políticas públicas. Pouco se refletiu sobre o espaço em que essas políticas se tornam concretas: a atividade financeira do Estado.
Como afirma Conti, “o Direito Financeiro deve ser levado a sério”[1]. A observação ganha especial relevância quando se trata da proteção integral, pois nenhum direito fundamental se realiza sem planejamento, alocação de recursos e adequada execução orçamentária.
O orçamento não é um documento meramente contábil. Ele representa a principal expressão das escolhas públicas. É nele que governos definem prioridades, distribuem recursos e revelam, concretamente, quais direitos receberão maior proteção. Por isso, uma Constituição que estabelece prioridade absoluta à infância e à adolescência não pode permanecer indiferente à forma como os recursos públicos são planejados, executados e fiscalizados.
O próprio texto constitucional aponta esse caminho. O art. 227 não apenas reconhece direitos, mas determina prioridade absoluta, inclusive mediante destinação privilegiada de recursos públicos. O art. 4º do Estatuto da Criança e do Adolescente reforça essa diretriz ao prever a preferência na formulação e execução das políticas sociais públicas e na destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas à proteção da infância e da juventude. Não se trata, portanto, de decisão política sujeita à conveniência administrativa, mas de um comando constitucional e legal dotado de eficácia jurídica.
Essa compreensão decorre da própria natureza da prioridade absoluta. Mais do que um princípio orientador, ela constitui uma norma de precedência qualificada, capaz de projetar efeitos sobre toda a atuação estatal. No campo financeiro, isso alcança o ciclo orçamentário em sua integralidade, influenciando o planejamento, a elaboração das leis orçamentárias, a execução das despesas e os mecanismos de controle.
Isso não significa retirar dos Poderes Executivo e Legislativo a competência para formular políticas públicas ou elaborar o orçamento. Tampouco implica afastar a responsabilidade fiscal, indispensável à estabilidade das finanças públicas. Significa reconhecer que a discricionariedade orçamentária encontra limites na própria Constituição, entre os quais se destaca a prioridade absoluta conferida às crianças e aos adolescentes.
O problema é que essa prioridade ainda é de difícil identificação no orçamento brasileiro.
As políticas voltadas à infância e à adolescência distribuem-se entre saúde, educação, assistência social, cultura, esporte, segurança pública e diversas outras áreas, sendo executadas pela União, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios. Essa transversalidade é inerente à proteção integral, mas também dificulta identificar, de forma precisa, quanto efetivamente se destina à garantia desses direitos.
Ao longo dos últimos anos, os três níveis da Federação passaram a desenvolver iniciativas relacionadas ao chamado Orçamento Criança e Adolescente. Contudo, essas experiências foram construídas de maneira descentralizada, apoiadas em leis, decretos, portarias, resoluções e atos administrativos distintos. O resultado é um conjunto fragmentado de normas, metodologias e critérios que dificulta a comparabilidade entre os entes federativos e limita a transparência e o controle social.
É justamente nesse contexto que ganha relevância o Projeto de Lei Complementar 67/2024[2].
A proposta não pretende criar o Orçamento Criança e Adolescente, mas conferir unidade normativa a uma disciplina atualmente dispersa. Ao alterar a Lei nº 4.320/1964 e a Lei de Responsabilidade Fiscal, o projeto busca estabelecer diretrizes gerais para identificação, classificação, transparência, monitoramento e controle dos recursos destinados ao Orçamento Primeira Infância e ao Orçamento Criança e Adolescente, inclusive daqueles provenientes dos Fundos dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Sua principal contribuição consiste justamente em homogeneizar, para todos os entes federativos, uma disciplina que hoje se encontra pulverizada em diferentes normas infraconstitucionais. Preserva-se a autonomia federativa para a implementação das políticas públicas, mas estabelece-se uma linguagem comum capaz de permitir maior transparência, comparabilidade e fiscalização da prioridade absoluta em todo o território nacional.
Mais do que ampliar gastos, trata-se de aperfeiçoar a governança pública. A efetividade dos direitos fundamentais depende não apenas da existência de recursos, mas também da possibilidade de identificá-los, monitorá-los e submetê-los ao controle democrático.
Esse movimento fortalece igualmente a atuação dos Tribunais de Contas, do Ministério Público, dos Conselhos de Direitos e do próprio Poder Judiciário, que passam a contar com parâmetros mais objetivos para avaliar se as escolhas orçamentárias refletem, de fato, a prioridade estabelecida pela Constituição.
Os 36 anos do Estatuto da Criança e do Adolescente revelam que a proteção integral alcançou maturidade normativa. O desafio das próximas décadas já não é convencer a sociedade da importância dos direitos dessa camada da população, mas construir instrumentos capazes de assegurar que esses direitos influenciem, de maneira efetiva, as decisões financeiras do Estado.
A história do ECA demonstra que a proteção integral venceu a batalha do reconhecimento jurídico. O próximo passo é fazer com que essa conquista se reflita também na atividade financeira estatal. Afinal, se a Constituição atribui prioridade absoluta às crianças e aos adolescentes, essa escolha precisa ser perceptível não apenas no texto constitucional, mas também no orçamento público, onde as prioridades do Estado deixam de ser promessas e passam a produzir resultados concretos.
[1] CONTI, José Maurício. Levando o direito financeiro a sério: a luta continua. 3. ed. São Paulo: Blucher, 2019.
[2] BRASIL. Câmara dos Deputados. Projeto de Lei Complementar n. 67, de 2024. Estabelece diretrizes para a gestão transparente dos recursos alocados no Orçamento Primeira Infância e no Orçamento Criança e Adolescente, incluídos aqueles provenientes dos Fundos nacional, estadual, distrital e municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, com fundamento no art. 163-A da Constituição Federal, e dá outras providências. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2024. Disponível em: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2430054. Acesso em: 14 jul. 2026"